新一轮城镇化**正在制定中，而城市群作为未来城镇化发展的主体形态被赋予更多关注。记者此前获悉，未来城镇化将以建设***城市群为目标，全面提升东部三大城市群发展水平，并培育壮大17个区域性城市群。而据媒体报道，由于多地争相希望将各自区域的城市群**纳入**城镇化的总体**中，17个区域性城市群中的2个可能升级到与东部三大城市群平等地位。

地方为进入城镇群**各显神通，而专家则认为，不恰当地用行政权力捏合城市群容易引发“城市病”。**发改委下属研究机构提供的报告也指出，我国目前仍缺乏跨行政区的城市群合作协调机制

问题 经济总量与人口总量不匹配

其实早在“十一五”**纲要中就已经明确“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，十二五**再次建议，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

目前我国已经形成了十个城市群，分别是京津冀、长三角、珠三角三个***城市群，以及七个已经形成一定规模的城市群，分别是辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、川渝城市群。按照发改委的目标，下一步京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群将向***城市群发展，在更高层次参与国际合作和竞争，另外再打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。

上述已经形成的10个城市群并非全部集中于沿海，其中东部地区5个，东北地区1个，中部地区2个，西部地区2个。据统计，这十个城市群面积占全国960万平方公里的10%，人口占全国人口的39.44%，GDP占全国的67.68%。

**发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成分析指出，这十大城市群已经成为中国经济的十大支柱，说明发展经济不需要太大的地方，10%的面积承载超过2/3的经济总量。但十大城市群以2/3的全国经济总量只承载了全国1/3的人口，这是区域差距的问题所在。

肖金成建议，要实现区域协调发展，一个途径是产业转移；另一个途径是人口转移，目前城市群中的大城市人口压力已经很大，但中等城市和小城市还有很大的空间，十大城市群承载更多的人口将可以缩小区域之间的差距，“城镇化要解决人往哪里去，其实是人往城市群转移”。

**发改委参与政策制定的相关负责人透露，下一步我国将把城市群发展作为引领区域发展的龙头，发挥其推动区域协调发展和国土空间均衡开发的重要作用。

现状 多地竞逐**第四增长极

此前，东北、广西北部湾、成渝、中部、西北关中等地区均提出过中国第四增长极的提法，希望晋级***城市群，打造我国区域经济的第四增长极。而湖北、江西、湖南、安徽四省目前正在联合打造长江中游城市群，也希望争取**发改委将其上升为**战略。

记者从接近政策制定的人士处获悉，目前在**城镇化**制定过程中，多个省份都希望自己省份内的区域中心城市纳入城市群**，已经纳入城市群**的部分地区还希望晋升为***城市群，于是出现了多地竞逐城市群指标的现象。

目前，一些省、市纷纷以省会、地市为中心、提出要构建各种不同的城市群。肖金成分析指出，城市群应该是在特定的区域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境和交通条件，以一个或几个特大或大城市作为区域经济的核心，城市个体之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“**体”。以上条件不具备的区域就很难发展为城市群。

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观点 部分城市构筑封闭体系

记者此前获得的**发改委内部调研报告显示，我国跨行政区的城市群合作协调机制缺乏。报告指出，在现行城镇行政体制下，不存在行政隶属关系的城市区域之间存在着严重的行政分割现象，基于地方利益的考虑，各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各城市政府之间的横向合作关系受到严重阻碍。

部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动，制约了区域性的公平、有序与自由竞争的统一市场形成，更限制了城市群、城市圈、城市带的发育壮大。

在省辖区内的城市群合作协调方面，以长株潭城市群为例，尽管先后成立了“长株潭一体化办公室”、“长株潭党政领导联席会议制度”和“长株潭政府部门专题联席会议制度”等市际协调机制，但缺乏行政约束力，无法落实到具体的产业布局、社会管理、制度安排等领域。与此同时，尽管也成立了“长株潭办”、“两型办”等省级协调机构，均由于存在行政级别不高、缺乏必要的权威性与行政手段等问题，难以有效推动长株潭一体化较快发展。

对于跨省区的城市群合作协调而言，以长三角城市群为例，目前虽然已经建立了“长三角地区合作与发展联席会议”、“联席会议办公室”、“重点合作专题组”、“长三角地区城市经济合作组”等办事机构和协调机制，但这些协调机制均为非约束性，总体尚处于探索阶段。

未来 从“以大管小”转向以大带小

对于促进城市群一体化发展，**发改委下属研究机构提交的研究报告指出，现行城市行政区划管理体制使得各城市以邻为壑，生产要素难以实现跨行政区流动，公共基础设施呈碎片化状态，难以共建共享。

研究报告建议，要建立一个能够承担跨区域城市群协调职能的权威机构。这些机构主要在城市群的公共基础设施、土地**、环境管理、经济发展等方面享有管辖权，而且还将逐步制定和实施统一的户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度和社会保障制度等地方性法规制度和政策标准。

此外，城镇发展要从“以大管小”转向以大带小，通过改革将公共资源和公共权力协调用于不同规模的城镇发展，大城市应打破行政壁垒，按照区域一体化和发展城市群的思路，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市延伸，形成以大带小效应。

目前提交给**发改委的研究报告对此问题的解决思路是，在城市群以外地区培育区域性中心城市，将城市群之外的地级城市的大多数发展为区域性中心城市，一些城市数量少的地区，应将区位条件好、腹地比较大的县级市培育为区域性中心城市。据不完全统计，这类城市一共有150多个。

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